银保监会升格：强化中央事权、充实基层力量，机构改革大潮中的保险监管新节点

来源：慧保天下

2018年，银保原银监会与保监会合并，监会基层机构监管组建银保监会带给保险业的升格事权影响尚未彻底消化，如今又迎来国家金融监督管理总局的强化组建。

银保监会成立5年，中央中从保险行业视角出发看到的充实，是力量原保监系统人力与原银监系统人力在规模上的巨大差距，是改革保险监管理念开始更多借鉴银行监管理念，恰逢保险行业步入转型期，大潮点发展速度显著降低，保险失落感愈发强烈，新节因此面对5年后的银保新一轮国务院机构改革，保险业界人士普遍都高度关注。监会基层机构监管

由于《关于国务院机构改革方案的升格事权说明》（以下简称“《说明》”）给出的只是改革方向，具体细节尚未出炉，强化新一轮改革对于具体金融业态的影响因此也难以预测。但无论如何，改革的主题思路是明确的，即强化金融管理的中央事权，推动银保监会升格，并在此基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管等。

此轮改革整体上体现的仍然是“强监管”的逻辑，一切都是为了更好地进行金融监管，防范金融风险。特别值得关注的是，原保监会时期，强调的是功能监管，银保监会成立后，则更突出机构监管，未来，国家金融监督管理总局成立后，是功能监管，还是机构监管，亦或是机构监管、功能监管相结合？

尽管目前只有《说明》，缺乏进一步的细节，但通过《说明》的一些表述，我们仍能管窥未来的金融监管变局，以下几点值得所有从业者关注以及深思：

01

金融监管改革至关重要：《说明》涵盖13项主要内容，6条直接与金融业有关

金融监管改革工作到底有多重要？根据《说明》，此轮国务院机构改革总共包括13项主要内容，其中6项内容，也就是接近一半的内容都与金融业直接相关：

一、重新组建科学技术部。

二、组建国家金融监督管理总局。

三、深化地方金融监管体制改革。

四、中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。

五、统筹推进中国人民银行分支机构改革。

六、完善国有金融资本管理体制。

七、加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

八、组建国家数据局。

九、优化农业农村部职责。

十、完善老龄工作体制。

十一、完善知识产权管理体制。

十二、国家信访局调整为国务院直属机构。

十三、精减中央国家机关人员编制。

这集中凸显了当前金融监管改革的重要性，而重要性也一定伴随着迫切性。

中国经济发展进入新阶段，从过去的高速度发展进入到高质量发展阶段，这对于金融业改革发展也提出了更高要求。

一方面，实体经济发展模式从过去的要素驱动转向创新驱动，但目前国内银行占据绝对主导地位的间接融资体系对于风险容忍度低，与创新活动高风险的特征并不十分兼容。相较之下，以证券市场为代表的直接融资体系，对于创新的包容度要更高。这就要求在经济转型发展的关键时刻，金融业也要做出相应的变革。

另一方面，经济多年快速发展后，社会财富快速积累，尤其是在房地产红利褪去之后，人们借助金融产品实现资产保值增值，共享经济发展成果的诉求愈发强烈，这也倒逼金融业、金融监管拥有更扎实的根基、更高效的体系。

更重要的是，近年来金融业高速发展，规模快速扩大的同时，其复杂程度也在快速上升，并因此暴露了一系列的风险，例如，或明或暗的金控平台大量出现，不同金融机构间交叉持股，治理机构、资金来源、关联交易等都存在诸多疑问，大大增加了有效监管的难度。

这些都显示，复杂的金融业发展现实，需要更强大高效的金融监管体系。而这些或许就是此次国务院机构改革中，金融相关事项占比如此之高最主要的原因。

02

银保监会升格：在其基础上组建国家金融监督管理总局，将强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管

聚焦此次国务院机构改革，很多人关注的重点是“不再保留保险监督管理委员会”，常常忽略的是“在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局”，且按照改革规划，“国家金融监督管理总局”的权力要远远大于银保监会。

简单理解，国家金融监督管理总局=银保监会+中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责+中国证券监督管理委员会的投资者保护职责。

整体来看，国家金融监督管理总局的职责是“统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为”。

国家金融监督管理总局的成立，将意味着此前金融监管格局从原来的“一行两会一局”，变为“一行一总局一会一局”。

且值得关注的是，此前银保监会、证监会都是“国务院直属事业单位”，而未来将变成“国务院直属机构”，单位性质直接从事业单位变成行政单位。事业单位是社会服务组织，没有行政权力，经行政单位授权行事，从事业单位变成行政单位，意味着其政治地位获得实质性提升。

根据《说明》，改为行政单位后，银保监会、证监会系统人事编制或也将从事业编制改为行政编制，执行国家公务员工资待遇标准，这也意味着其收入或将受到一定负面影响。

此外，“统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”的表述也在一定程度上概述了国家金融监督管理总局未来的监管理念以及工作重点。原保监会时期，强调的是功能监管，银保监会成立后，则更突出机构监管，未来，国家金融监督管理总局成立后，是功能监管，还是机构监管，亦或是机构监管、功能监管相结合，值得关注。

03

强化金融管理中央事权，深化地方金融监管体制改革，地方金融监管局将不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子

现行的金融监管体系下，除了“一行两会一局”及其在地方的派出机构外，地方政府也会设立地方金融监督管理局，主要负责推动完善区域金融市场和要素市场体系建设；财富管理、融资性担保、小额借款、民间资本管理、民间融资登记服务及其他新型地方金融组织的监督管理；协调指导企业上市；对接当地金融监管机构等等。

可以看到，地方金融监督管理局既代表了地方政府发展金融业的意志，又肩负部分金融监管职责，二者没有做到严格的区隔。

此次国务院机构改革显然注意到了这其中的问题，提出要“深化地方金融监管体制改革”：

“深化地方金融监管体制改革。针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。同时，压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。”

这或许意味着，此次金融监管改革一个重要的逻辑就是“强化金融管理中央事权”，金融监管权力将向中央金融管理部门集中，其派出机构也将在地方金融监管中发挥最主要作用。

而地方金融监督管理局也将因此迎来重大变革，“不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子”“专司监管职责”或意味着其代表地方政府的行政职能与金融监管职能将进行更彻底的区隔，让发展的归发展，让监管的归监管。

业内人士认为，这样的职能划分相较之前更加清晰，权力也更加集中，能够更好地降低地方政府对于金融业的干预，防范地方金融风险。

04

央行分支机构裁撤，人才分流或进一步充实基层金融监管力量

有关于央行的分支机构改革也同样值得关注。

按照《说明》，此次改革将调整中国人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构。具体而言，“撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行”。

个别地区例外，“中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公”。

除上述内容外，一律“不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能”。

目前，央行系统大量人力分布在县（市）支行，当央行对分支机构进行大刀阔斧改革，势必涉及到人员分流的问题，而结合前文“统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备”理解，或不排除国家金融监督管理总局、证监会在各地的派出机构大量接收这些分流人员的可能，一则解决人员分流问题，二则充实基层金融监管力量。

05

推进管办分离、政企分开，金融监管部门剥离市场经营类机构，会管单位去向待解

《说明》中，有关“完善国有金融资本管理体制”的表述也备受关注。其明确表示，“为厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系，推进管办分离、政企分开，把中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责，促进国有金融机构持续健康发展”。

根据有关规定，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。

最典型者，中央汇金，就是国有金融资本受托管理机构，目前控股参股机构包括、、中国银行、、光大集团、中国出口信用保险公司、中再集团、新华人寿等。

众所周知，长期以来一直有所谓“会管单位”存在，以银保监会为例，目前尚有14家会管单位，包括包括华融、东方、长城、信达等四大资产管理公司，以及中国保险保障基金有限责任公司、中国银行保险信息技术管理有限责任公司、中央国债登记结算有限责任公司、中国信托登记有限责任公司、中国信托业保障基金有限责任公司、、农村金融杂志社、中国银行保险报、上海保险交易所、中保投资有限责任公司等。

此轮改革一经落地，这些机构将何去何从引发业界高度关注。值得注意的是，14家会管单位均带有一定的市场经营性质，但其中一些机构又兼具行业平台作用，甚至有些机构的主要出资人是市场主体，例如上海保险交易所，其股东多为保险公司，中保投资有限责任公司股东也主要是保险公司以及保险资管公司。

从目前的理解来看，华融、东方、长城、信达四大资产管理公司以及民生银行等，是纯粹的“市场经营类机构”，其资产大概率将划入国有金融资本受托管理机构。而其他会管单位的性质将如何界定，仍有待进一步关注。

但可以肯定的是，“完善国有金融资本管理体制”其核心还是在于“管办分离、政企分开”，方向是彻底剥离监管单位的经营属性，彻底隔离市场与监管，杜绝“政商旋转门”。在这种大的指导思想下，未来监管机构干部能否进入这些单位任职存疑。